Die EU-Zwangsarbeitsverordnung (EU-Verordnung 2024/3015 vom 27. November 2024 über ein Verbot von in Zwangsarbeit hergestellten Produkten auf dem Unionsmarkt sowie zur Änderung der Richtlinie (EU) 2019/1937) wurde am 12. Dezember 2024 im Amtsblatt veröffentlicht und trat einen Tag später in Kraft. Die Verordnung gilt ab dem 14. Dezember 2027 und zielt darauf ab, die Menschenrechte in globalen Wertschöpfungsketten zu schützen, indem Produkte, die mit Zwangsarbeit hergestellt wurden, vom EU-Markt verbannt werden. Dieses Briefing gibt einen Überblick über den neuen Rechtsrahmen und seine Auswirkungen auf Unternehmen.
1. Welchen Anwendungsbereich hat die Zwangsarbeitsverordnung?
Die Zwangsarbeitsverordnung verbietet Wirtschaftsakteuren (sowohl mit Sitz in der EU als auch außerhalb der EU) ab dem 14. Dezember 2027 das Inverkehrbringen und die Bereitstellung auf dem EU-Markt oder die Ausfuhr aus dem EU-Markt von Produkten, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden. Ziel ist, das Funktionieren des EU-Binnenmarktes zu verbessern und gleichzeitig zur Bekämpfung der Zwangsarbeit beizutragen.
Der Begriff „Wirtschaftsakteur“ wird definiert als „jede natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung, die Produkte auf dem EU-Markt in Verkehr bringt oder bereitstellt oder Produkte ausführt“. Zwangsarbeit ist „jede Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person unter Androhung einer Strafe verlangt wird und für die sich die betreffende Person nicht freiwillig zur Verfügung gestellt hat“. Diese Definition schließt auch Zwangsarbeit von Kindern ein.
Das in der Zwangsarbeitsverordnung vorgesehene Verbot von Zwangsarbeit gilt für Produkte, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden. Dabei handelt es sich um ein „Produkt, bei dem auf einer beliebigen Stufe seiner Gewinnung, Ernte, Erzeugung oder Herstellung insgesamt oder teilweise Zwangsarbeit eingesetzt wurde, einschließlich bei der ein Produkt betreffenden Be- oder Verarbeitung auf einer beliebigen Stufe seiner Lieferkette“.
Das Verbot hat die Form eines allgemeinen Verbots, da es für alle Produkte gilt. Der Begriff „Produkt“ wird definiert als „jedes Erzeugnis, das einen Geldwert hat und als solches Gegenstand von Handelsgeschäften sein kann, unabhängig davon, ob es gewonnen, geerntet, erzeugt oder hergestellt wird“. Dieser Ansatz unterscheidet sich von anderen EU-Regelungen für nachhaltige Lieferketten, die nur eine bestimmte Liste von Produkten abdecken (z. B. die EU-Verordnung über entwaldungsfreie Lieferketten oder die EU-Konfliktmineralien-Verordnung). Das Verbot der Zwangsarbeit gilt für alle Branchen, unabhängig vom Herkunftsland der Waren. Folglich gelten die Vorschriften auch für Produkte, die innerhalb der EU hergestellt werden. Die neue Verordnung sieht auch keine gesonderten Regeln für unterschiedliche Unternehmensgrößen, wie z. B. KMU, vor. Es gilt jedoch ein risikobasierter Ansatz für die Rechtsdurchsetzung. Bei der Anforderung von Informationen im Laufe einer Voruntersuchung muss die zuständige Behörde die Größe und die wirtschaftlichen Ressourcen der Wirtschaftsakteure berücksichtigen. Die Zwangsarbeitsverordnung sieht auch Unterstützungsmaßnahmen für KMU vor.
Produkte, die online oder über andere Wege des Fernabsatzes zum Verkauf angeboten werden, gelten als auf dem EU-Markt bereitgestellt, wenn sich das Angebot an Endnutzer in der EU richtet. Die Rücknahme von Produkten, die bereits Endnutzer auf dem EU-Markt erreicht haben, fällt nicht unter die neuen Vorschriften.
2. Sehen die neuen Vorschriften zusätzliche spezifische Sorgfaltspflichten für Unternehmen vor?
Im Gegensatz zu anderen EU-Vorschriften, die auf globale Wertschöpfungsketten abzielen, legt die Zwangsarbeitsverordnung den Wirtschaftsakteuren keine neuen Sorgfaltspflichten auf, die nicht bereits im EU-Recht oder im nationalen Recht vorgesehen sind (z. B. in der EU Corporate Sustainability Due Diligence Directive – CSDDD).
Ungeachtet dieser Tatsache ermutigen die neuen Vorschriften die Wirtschaftsakteure zur Anwendung von Sorgfalt. Darüber hinaus wurde der Kommission die Befugnis übertragen, delegierte Rechtsakte zur Ergänzung der Zwangsarbeitsverordnung zu erlassen. In diesen delegierten Rechtsakten sollen die Waren oder Warengruppen festgelegt werden, für die ein Wirtschaftsakteur den Zollbehörden Informationen zu übermitteln hat. Die genauen Einzelheiten sind noch unklar. Unternehmen werden mit Blick auf spezifische (Sorgfalts-)Anforderungen die Leitlinien der EU-Kommission abwarten müssen, die bis zum 14. Juni 2026 zur Verfügung gestellt werden sollen.
Nach den neuen Vorschriften müssen Unternehmen zwar nicht nachweisen, dass ihre Produkte frei von Zwangsarbeit sind. Sie sind jedoch verpflichtet, die zuständige Behörde auf Anfrage über die einschlägigen Maßnahmen zu informieren, die sie ergriffen haben, um das Zwangsarbeitsrisiko in ihren Geschäftsabläufen und Lieferketten in Bezug auf die zu bewertenden Produkte zu ermitteln, zu verhindern, zu minimieren, zu beenden oder entsprechende Abhilfe zu schaffen. Um in der Lage zu sein, solche Informationen in den Vorphasen von Untersuchungen vorzulegen, sind Unternehmen gut beraten, eine Risikoanalyse durchzuführen und entsprechende Unterlagen aufzubewahren.
3. Welche Durchsetzungsmechanismen gibt es nach den neuen Vorschriften?
Die Durchsetzungsmechanismen konzentrieren sich hauptsächlich auf Korrekturmaßnahmen. Jeder EU-Mitgliedstaat muss bis spätestens 14. Dezember 2025 mindestens eine nationale zuständige Behörde benennen, die für die Erfüllung der in der Verordnung festgelegten Verpflichtungen verantwortlich ist. Diese Behörden werden in Zusammenarbeit mit der Kommission befugt sein, Produkte zu untersuchen, bei denen der Verdacht auf Zwangsarbeit besteht. Sie müssen bei der Ermittlung möglicher Verstöße einen risikobasierten Ansatz anwenden. Wenn ein Verdacht auf außerhalb der EU stattfindende Zwangsarbeit besteht, ist die Kommission zuständig. Die zuständigen nationalen Behörden werden als zuständige Behörde für Verdachtsfälle innerhalb ihres Hoheitsgebiets fungieren. Bei der Bewertung der Wahrscheinlichkeit eines Verstoßes gegen das Verbot der Zwangsarbeit werden die Kommission und die zuständigen Behörden bestimmte Kriterien anwenden, um Produkte, bei denen der Verdacht besteht, dass sie in Zwangsarbeit hergestellt wurden, vorrangig zu behandeln. Diese Bewertungen stützen sich auf alle einschlägigen, sachlichen und überprüfbaren Informationen, die den Behörden zur Verfügung stehen (z. B. Risikoindikatoren, Hinweise aus der Bevölkerung).
Die Ermittlungen beginnen mit einem Auskunftsersuchen an die zu beurteilenden Wirtschaftsakteure, das innerhalb von 30 Arbeitstagen zu beantworten ist. Kommt die zuständige Behörde zu dem Schluss, dass ein begründeter Verdacht bezüglich eines Verstoßes gegen das Verbot besteht, wird eine förmliche Untersuchung eingeleitet und der Wirtschaftsakteur angehört. Bestätigt sich bei der Untersuchung ein Verstoß, muss die Behörde unverzüglich eine Entscheidung erlassen, d. h. das Inverkehrbringen und die Bereitstellung betreffender Produkte auf dem EU-Markt und die Ausfuhr aus der EU verbieten, die Rücknahme solcher Produkte vom EU-Markt anordnen oder die Beseitigung der Produkte oder von Bestandteilen anordnen. Die Wirtschaftsakteure müssen der Entscheidung innerhalb einer Frist von mindestens 30 Arbeitstagen nachkommen. Im Falle der Nichteinhaltung einer Entscheidung müssen die Mitgliedstaaten Sanktionen verhängen, die „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ sind.
Die Kommission soll eine „zentrale Anlaufstelle für die Übermittlung von Informationen“ für die Übermittlung von Informationen über mutmaßliche Verstöße gegen das Verbot der Zwangsarbeit einrichten. Für solche Meldungen und den Schutz von Personen, die Verstöße melden, gilt die EU-Whistleblowing-Richtlinie (Richtlinie (EU) 2019/1927). Die Kommission wird Whistleblowing-Meldungen an die zuständige Behörde zur Bewertung weiterleiten. Mit der Zwangsarbeitsverordnung wird außerdem ein Unionsnetzwerk gegen in Zwangsarbeit hergestellte Produkte eingerichtet, das als Plattform für die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission dienen soll.
4. Was sollten Unternehmen bei der Beschaffung von Produkten aus Schwellen- oder Entwicklungsländern beachten?
Die Zwangsarbeitsverordnung schreibt allen Wirtschaftsakteuren ein generelles Verbot von Produkten vor, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden. Insbesondere Unternehmen, die Produkte aus Schwellen- und Entwicklungsländern beziehen, in denen ein (erhöhtes) Risiko von Zwangsarbeit in der Privatwirtschaft oder von staatlichen Behörden auferlegte Zwangsarbeit besteht, müssen proaktiv Maßnahmen ergreifen, um ihre Risikoexposition und die Arbeitsbedingungen in ihren Lieferketten zu bewerten und zu überwachen, wenn sie beabsichtigen, diese Produkte nach Inkrafttreten der neuen Vorschriften (14. Dezember 2027) auf dem EU-Markt zu platzieren und anzubieten oder aus der EU zu exportieren. Unternehmen, die noch keinen lieferkettenbezogenen Sorgfaltspflichten auf EU-Ebene oder nationaler Ebene unterliegen, sollten zusätzliche Zeit einplanen, um sich mit der Materie vertraut zu machen.
Alle Unternehmen sollten die offiziellen Kanäle der EU verfolgen, um sich über die neuen Vorgaben auf dem Laufenden zu halten. Dies gilt insbesondere auch in Bezug auf die Herausgabe von Leitlinien zum Verständnis potenzieller Sorgfaltspflichten sowie produktbezogener und regionaler Risiken für Zwangsarbeit. Die Kommission muss bis zum 14. Juni 2026 Leitlinien für die Umsetzung der Zwangsarbeitsverordnung zur Verfügung stellen, einschließlich Leitlinien für Wirtschaftsakteure zur Sorgfaltspflicht in Bezug auf Zwangsarbeit, zu bewährten Verfahren und zu Risikoindikatoren für Zwangsarbeit. Die Kommission wird außerdem beauftragt, eine Datenbank für Bereiche und Produkte mit Zwangsarbeitsrisiko einzurichten, die Informationen über Zwangsarbeitsrisiken in bestimmten geografischen Gebieten oder in Bezug auf bestimmte Produkte oder Produktgruppen enthält. Unternehmen sollten diese Entwicklungen verfolgen, intern Zuständigkeiten zuweisen und ihre Mitarbeiter im Hinblick auf das Verbot von Zwangsarbeit schulen.
5. Fazit und Ausblick
Im Gegensatz zu anderen EU-Rechtsvorschriften, die auf globale Wertschöpfungsketten abzielen, ist die Zwangsarbeitsverordnung nicht Teil des von der Kommission Ende Februar 2025 vorgeschlagenen Omnibus-Pakets. Die Mitgliedstaaten werden also unverzüglich mit der Umsetzung der in der Zwangsarbeitsverordnung dargelegten Maßnahmen beginnen müssen. Obwohl die EU-Zwangsarbeitsverordnung keine zusätzlichen spezifischen Sorgfaltspflichten für Unternehmen einführt, die über das bereits im EU-Recht oder nationalen Recht Festgelegte hinausgehen, wird Unternehmen empfohlen, sich mit den neuen Vorschriften vertraut zu machen. Die Kommission wird bis zum 14. Juni 2026 Leitlinien zur Sorgfaltspflicht in Bezug auf Zwangsarbeit herausgeben.
Dr. Constantin Frank-Fahle, LL.M.
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